domingo, 21 de setembro de 2014

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA JÁ... DOIS GRANDES ESPECIALISTAS FALAM SOBRE A QUESTÃO:


FCO.LAMBERTO FONTES
JORNALISMO INTERATIVO
em ARAXÁ/MG.
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Política

Participação social 

e reforma da justiça

Fabio de Sá e Silva (*)

postado em: 20/09/2014

Desde que foi incluída na Constituição de 1988 como um princípio fundamental da República Federativa do Brasil, a participação social vem impulsionando transformações importantes na condução dos negócios públicos.

A vasta e rica literatura sobre o tema produzida desde então não apenas documenta esse processo, mas também aponta as transformações pelas quais a própria ideia de participação passou, na medida em que adquiriu força normativa.

Inicialmente, e não sem algum encantamento, os estudos exploraram e destacaram o caráter inovador das práticas participativas e sua contribuição para diminuir o fosso entre Estado e sociedade civil que, embora tivesse longínquas raízes na história brasileira, havia sido agravado pelo autoritarismo e a tecnocracia dos “anos de chumbo”.

A seguir, com a disseminação e a definitiva institucionalização de práticas participativas, notadamente na forma de Conselhos e Conferências, estudos empíricos passaram a indicar alguns limites e descompassos da participação em relação à promessa de democratização do Estado que, anteriormente, ela tão incisivamente representou. O excessivo poder de agenda dos governos em relação à sociedade civil, a linguagem excessivamente técnica (e por isso mesmo excludente) nas reuniões, e a colonização dos ambientes deliberativos por “participantes de ofício” foram alguns dos temas que mais permearam as análises e que ensejaram atitude mais crítica e cautelosa sobre a participação.

O momento atual, construído a partir do estoque de reflexão até então acumulado, destina-se exatamente a entender em que condições a participação pode ser mais efetiva, ou seja, em que condições as práticas participativas transformam a realidade, seja quando ajudam a gerar políticas melhores, seja quando empoderam e qualificam atores, processos e interesses sociais de outra forma excluídos ou marginalizados.

Chega a ser surpreendente, portanto, que o Decreto n. 8.243/2014, que instituiu uma política e um sistema nacional de participação social, tenha sido objeto de reações e ataques (quase sempre lastreados em preconceitos e insinuações) no Parlamento e nos grandes veículos de comunicação.

Afinal, as medidas contidas no Decreto corroboravam para o enfrentamento de muitos dos problemas identificados anteriormente; seja quando previam características e requisitos mínimos para que as instituições participativas pudessem operar no âmbito do governo federal, acolhendo críticas levantadas contra práticas de colonização desses espaços; seja quando atribuíam à Secretaria-Geral da Presidência a tarefa de acompanhamento e avaliação do que viesse a ocorrer em tais espaços, visando assegurar que eles operem sempre, e cada vez mais, no sentido da efetividade.

Para além de obsoletas, ademais, tais reações e ataques fizeram retroceder os termos do debate sobre participação: ao invés de prosseguirem na avaliação de como a participação poderia se tornar um traço qualificador dos processos de governo, acadêmicos, gestores e ativistas tiveram de regressar no tempo e retomar as razões (normativas, teóricas e empíricas) que fundamentaram o seu surgimento e adensamento como princípio da administração pública.

Mas esse tipo de polêmica, como disse na ocasião o Ministro-Chefe da Secretaria-Geral da Presidência, Gilberto Carvalho, pode ser sempre “bendito”. Afinal, embora tenham avançado muito por todo o Brasil, em especial a partir do Governo Lula, as práticas e instituições participativas ainda têm estado muito restritas ao Poder Executivo. Sendo, reitere-se, fundamental a toda a República, e não apenas do Executivo, a participação social permanece como um princípio pouco explorado na organização dos demais poderes.

O Judiciário oferece um dos mais eloquentes e ilustrativos exemplos.

Embora tenha evoluído um pouco, em especial na jurisdição constitucional, com a utilização de procedimentos como audiências públicas e institutos como o “amicus curiae”, o Judiciário ainda figura como um terreno extremamente hermético às manifestações e demandas daqueles que lhe emprestam a condição de Poder: os cidadãos.

A gestão dos Tribunais segue sendo feita sem nenhum procedimento de consulta ou legitimação popular – como Conferências ou audiências públicas, hoje ao alcance de qualquer prefeitura –; e o Conselho Nacional de Justiça, órgão que tem como um de suas principais atribuições a indução de políticas judiciárias de caráter nacional se constituiu, afinal (e na contramão de tudo o que se observava no Executivo), como um conselho “de cúpula”, sendo formado por Presidentes de Tribunais Superiores e representantes da elite das carreiras jurídicas (Ministério Público e advocacia). A representação “dos cidadãos”, se é que se pode chamar assim, é feita de maneira indireta, com a indicação de representantes da Câmara e do Senado, sobre a qual, por sua vez, inexiste qualquer forma de controle social.

Qualquer que seja o destino do Decreto n. 8.243/2014, que até a publicação deste livro permanece sob ataque, é certo que as práticas e instituições participativas não desaparecerão, mesmo porque muitas delas estão hoje legitimadas por atos legislativos. Mas a defesa da participação como princípio e instrumento para o exercício do poder político pode e deve iluminar a resistência de espaços que como o Judiciário, permanecem infensos a qualquer perspectiva de democratização.

Como, porém, ocorreu com a própria participação em sentido mais amplo, esse avanço não se dará sem pressões do maior interessado na democratização desse Poder: o povo. Felizmente, eventos recentes dão evidência de que está em curso nova mobilização nesse sentido. Após a escolha, pela presidenta Dilma Rousseff, do Ministro Teori Zavascki para o Supremo Tribunal Federal, a Articulação Justiça e Direitos Humanos, formada por várias organizações não governamentais das áreas de justiça e direitos humanos, lançou nota (“Novo ministro, velhas escolhas”) e deu entrada em pedidos por acesso a informação acerca dos procedimentos e critérios que vêm sendo utilizados para este fim. O Congresso também vem sendo cobrado para que utilize melhor, e de maneira mais aberta, o expediente da sabatina dos candidatos.

Tais pleitos, como é óbvio, afetam interesses bastante nucleares no Estado e nas profissões jurídicas, o que sugere dificuldade para a realização de mudanças rápidas e radicais. Mas essa possibilidade não deve sair da agenda e nem de nossas ambições.

* Fabio de Sá e Silva - Graduado (USP ’02) e Mestre (UnB ’07) em Direito e PhD em Direito, Política e Sociedade (Northeastern University, EUA ‘13). É Técnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), onde foi Coordenador de Estudos e Políticas sobre Estado e Democracia (2009–10) e Chefe de Gabinete da Presidência (2011-12)


Política

Sistema Participação 

não afronta prerrogativas

Gilson Dipp (*)

postado em: 20/09/2014

O Decreto n. 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social – PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS, além de não afrontar ou usurpar poder ou prerrogativa do Legislativo e nem evidenciar irracionalidade administrativa, abuso ou excesso, oferece à opinião pública proposições de diálogo e de participação.

Cabe desde logo ter claro que a democracia – com a qual tanto críticos quanto defensores do decreto concordam - não se esgota em edição de leis pelo parlamento nem em eleições para designar os representantes. Como processo diário e contínuo, constitui o governo do povo, pelo povo e para o povo.

Por essa razão, pode o Executivo adotar as medidas concretas, em face do que a Constituição e as leis lhe encarregam e lhe permitem, assim como as que seu programa de governo exige. Com isso, resgata compromisso público pelo qual poderia ser politicamente e até judicialmente demandado. De fato, até mesmo a doutrina constitucional reconhece que promessas eleitorais podem gerar direitos ao administrado, por elas respondendo o político que as formula e que por elas se elege.

Desse modo, a iniciativa da Presidente da República, ao formatar sua administração com o modelo de execução participativa, como lhe parecer adequado ao conjunto das diretrizes de seu governo e do próprio programa do partido pelo qual se elegeu, cumpre também suas obrigações políticas e administrativas.

O decreto efetivamente veicula ideias de corte político-ideológico, dando acento à participação social, para que a administração pública receba a vitalidade das aspirações de seus integrantes, muitas vezes alijados da participação direta. Tem, dessa forma, a clara pretensão de permitir que instâncias democráticas e mecanismos de participação sejam integrantes do processo de democracia quotidiana e tenham espaço de atuação efetiva na gestão dos interesses públicos afetos ao Poder Executivo federal.

A essência do decreto, nessa linha, é a definição das diretrizes gerais e dos objetivos da PNPS. Quanto às diretrizes, fica patente a preocupação de fazer inserir nas políticas a cargo da administração pública o reconhecimento do direito à participação e parceria com as forças da sociedade civil. Quanto aos objetivos, refletem a opção política de eleger a participação como método de governo. Ou seja, essas diretrizes e esses objetivos caracterizam a metodologia escolhida pelo governo, em um quadro inerente ao regime democrático.

Não se pode negar ao Presidente da República o poder de editar decretos para a fiel execução da lei ou impedi-lo de organizar o Poder Executivo, nos limites ditados pela Constituição. A invocação, pelo decreto, do art. 84, IV e VI ‘a’ da Constituição, seja como regulamentação da Lei n. 10.683/2003, seja como regulamento autônomo da organização do Poder Executivo, é inatacável.

O art. 84 da Constituição confere ao Presidente da República o poder de sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução e dispor mediante decreto sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. Assim, a Presidente está investida da autoridade de imprimir à administração as diretivas que lhe parecerem adequadas.

De outro lado, o art. 3°, caput, e inciso I, da Lei n. 10.683/2003, dispôs que a Secretaria-Geral da Presidência da República tem por função, entre outras, assistir o Presidente da República no relacionamento e articulação com as entidades da sociedade civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo. E no art. 17 da mesma lei, também invocado, assumiu o Poder Executivo um compromisso formal com a transparência administrativa.

O conjunto dessas normativas mostra que a proposta da Presidente da República tem dois significados claros. Primeiro, transformar em ato específico o propósito de privilegiar a participação direta da sociedade na formulação e execução das políticas públicas. Depois, cumprir um programa de governo, naturalmente ligado ao programa do partido pelo qual foi eleita a Presidente. Um e outro são fundamentos lógicos necessários para a exata compreensão da razão e forma do decreto.

Outra anotação se mostra decisiva. De acordo como art. 5º do decreto, os órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta deverão, respeitadas as especificidades de cada caso, considerar as instâncias e os mecanismos de participação social para a formulação, a execução, o monitoramento e a avaliação de seus programas e políticas públicas. Isto significa dizer que, considerá-los como agentes democraticamente necessários é uma obrigação da administração, se as especificidades de cada caso o admitirem ou não o impedirem. Essa ressalva afasta irracionalidades da operação administrativa nas hipóteses em que a participação direta não contribui efetivamente para a melhoria do serviço ou pode prejudicá-lo.

A própria Mesa de Monitoramento de Demandas Sociais,  incluída no decreto como modalidade de atuação administrativa em face dos movimentos sociais, se integra na concepção mais moderna de solução de conflitos por via de conciliação e negociação extrajudicial, o que, no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, foi erigido como política oficial e recomendação expressa. Ou seja, a adoção desses mecanismos de pacificação, além de afinada com as diretrizes de outros poderes, reflete mais uma vez uma política de aceitação de forças sociais informais como representação do poder popular, sem qualquer diminuição das instituições legais.

O decreto deve, assim, ser lido nessa perspectiva. As críticas que se elevam contra sua redação podem ter conteúdo técnico-formal, hipótese em que assim deverão ser debatidas. Mas as reservas não terão outro significado se estiverem baseadas em discordância politico-ideológica, quando serão insuficientes para contestação do ato pela via formal.

No entanto, foi com base nesse viés que o Parlamento, tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal, através de diversos Projetos de Decreto Legislativo (PDC 1491, PDC 1492 e PDC 1494 na Câmara e PDC 117 Senado), teceu duros questionamentos ao decreto.

Um dos argumentos veiculados nesses projetos é o de que arregimentar a sociedade civil em favor da administração subtrairia a base de representação do parlamento. Essa sustentação escorrega em dois pontos: em primeiro lugar, na insegurança quanto à representatividade real dos parlamentares. Em segundo lugar, na concepção equivocada de uma democracia ainda presa à pura formalidade de escolha dos representantes.

A arguição de que o decreto visa implodir a democracia representativa não tem qualquer fundamento formal, limitando-se a mera crítica defensiva de alguns parlamentares diante da fragilidade de suas bases políticas ou eleitorais. O decreto não impede nem erige obstáculos à participação eleitoral nem tolhe a propaganda ou a mobilização dos partidos. Também não prejudica as demais formas de participação do eleitor pela via do plebiscito, referendo ou iniciativa popular, mecanismos que permanecem inalterados.

Que o decreto não cria órgão ou cargos públicos ou eleve a despesa pública, a simples leitura desarmada de seus termos desmente a afirmação  dos parlamentares que contra ele se insurgiram.

O aspecto mais sintomático de uma ofensiva ideológica está em dizer que o Executivo busca perpetuar sua influência política junto aos movimentos sociais, imunizando-os de possíveis alterações institucionais ou eleitorais. O argumento pode até ser considerado, mas não tem força para imputar ao decreto a pecha de inconstitucionalidade, já que não é vedado ao titular de poder cercar-se de sustentação política bastante a lhe garantir a continuidade do seu exercício.  Essa cooptação, própria da atividade politico-ideológica, não viola regra ou normativo algum. Afinal, mesmo em termos formais, representa uma iniciativa legitima do Executivo, que recebeu o mandato da maioria dos eleitores.

As fundamentações expostas nos projetos também não vão além do discurso retórico quando alegam que o decreto inviabiliza a participação dos cidadãos que não se incluem nos mecanismos de participação social. Pode o Poder Executivo arregimentar seus eleitores, em legítima sustentação de suas ações e nos limites da legalidade, sem qualquer lesão aos poderes do Legislativo ou do Judiciário.

(*) Ministro do Superior Tribunal de Justiça